Гагаузия доказывает права. Почему полномочия региона имеют условный характер

Пока не будет уверенности, что что законы Гагаузии могут пройти проверку на конституционность, автономный статус региона будет оставаться декларативным…

29 июня Народное собрание Гагаузии приняло закон «О налоговом свидетельстве», который был разработан взамен отменённого ранее судом Закона «О фиксированном налоге». Это далеко не первый случай, когда местное законодательство оказывается уязвимым перед судебной системой Молдовы. Справедливо ли говорить о нарушении полномочий автономии или мы имеем дело с выходом за рамки компетенций?

Новый старый закон

Закон «О фиксированном налоге» был принят в Гагаузии ещё в 2001 году. Этот документ регулировал деятельность мелких предпринимателей, работающих по патенту, которые были освобождены от обязательств иметь кассовый аппарат и вести бухгалтерский учёт. Всего в Гагаузии работает около 800 «патентщиков», занятых, в основном, в сфере розничной торговли и общественного питания.

Фиксированный налог предполагал определённую плату в местный бюджет, которая включала в себя ряд налогов и сборов, рассчитываемых в зависимости от торговой площади предприятия (максимум до 50 кв. метров). Комратское территориальное бюро Государственной канцелярии подало в суд иск об отмене данного закона. Одним из главных аргументов стало то, что в структуру «фиксированного налога» включён подоходный налог, который администрируется государством. На основании этого судебная инстанция пришла к выводу, что Народное собрание, приняв данный закон, вышло за пределы своих полномочий.

Закон «О фиксированном налоге» был отменён в начале июня. Для разработки альтернативного документа, сохранившего все основные положения для мелких предприятий, властям Гагаузии понадобилось меньше месяца. Госканцелярия принятие нового закона пока никак не прокомментировала. Если она будет добиваться отмены и этого нормативного акта, то, с учётом прохождения всех инстанций, это займёт порядочное время. В Народном собрании на этот счёт не беспокоятся. Там дают понять, что готовы доказывать свои права и будут принимать этот закон заново под разными названиями ровно столько, сколько понадобится.

Проверка на законность

Суд уже давно стал полем проверки гагаузского законодательства на соответствие с национальным. По информации властей региона, только за последние два года судебные инстанции по искам Госканцелярии отменили в Гагаузии 11 местных законов. В частности, 13 февраля 2018 года суд отменил статью 49 Уложения Гагаузии и несколько статей Закона о статусе депутата НСГ и регламента НСГ, касающихся статуса правовой неприкосновенности, которым пользуются депутаты законодательного органа автономии.

Но не только Госканцелярия выступает против некоторых нормативных актов автономии. Так, в конце 2017 года административный суд Комрата удовлетворил иск Министерства просвещения, культуры и исследований РМ об отмене регионального Закона об образовании. Правда, позже Главное управление образования Гагаузии успешно опротестовало это решение в Апелляционной палате.

Каждый новый иск и попытка полной или частичной отмены некоторых местных законов воспринимаются в Комрате в штыки. Более того, преобладающим мнением здесь является то, что суд общей юрисдикции, в принципе, не имеет права выносить решения относительно действия гагаузских законов. Аргумент состоит в том, что законы, принимаемые Народным собранием законны априори и их можно проверять не на законность, а на соответствие с Конституцией. А этими полномочиями обладает не Госканцелярия, а Конституционный суд.

Однако такая позиция властей региона имеет одно слабое место: Закон «Об особом правовом статусе Гагаузии» не имеет конституционного статуса и все прописанные в нём полномочия автономии не закреплены в Основном законе. Это значит, что многие местные законы могут не пройти проверку на конституционность и, если Конституционный суд вынесен соответствующее решение, то у Народного собрания уже не будет возможности применять «хитрость» с бесконечным принятием одного и того же закона под разными названиями.

Незавершённая автономия

Впрочем, для функционирования Гагаузии необходимы не только конституционные гарантии её полномочий, но и детализация имеющихся у её органов власти компетенций. Для понимания, о чём идёт речь, приведём лишь один пример. Так, согласно Закону «Об особом правовом статусе Гагаузии», Народное Собрание принимает местные законы в области экономики. Руководствуясь этим полномочием, НСГ приняло Закон «О лицензировании отдельных видов деятельности на территории Гагаузии (Гагауз Ери)», который определяет правовые, организационные и экономические основы выдачи лицензий на право заниматься определенными видами деятельности на территории автономии. Органами, которые уполномочены лицензировать те или иные виды деятельности, в документе обозначены управления Исполкома Гагаузии и органы публичного управления АТО Гагаузия.

Однако молдавское законодательство не причисляет органы власти Гагаузии к лицензирующим органам. В законе Республики Молдова «О регулировании предпринимательской деятельности путем лицензирования» правом выдавать лицензии обладают только Лицензионная палата, Национальный банк Молдовы, Национальная комиссия по финансовому рынку, Национальное агентство по регулированию в области энергетики, Национальное агентство по регулированию в области электронных коммуникаций и информационных технологий и, наконец, Координационный совет по телевидению и радио.

Формально, Народное собрание руководствуется в данном случае полномочием принимать законы в области экономики. Но на деле, отсутствие конкретных пределов этого полномочия вызывает споры с Кишинёвом при его реализации. Примеров таких пробелов и противоречий очень и очень много.

По большому счёту, главным показателем того, что автономия существует, являются принимаемые её органами власти решения и законы. А если быть точным – то, как эти законы реализуются. Применительно к Гагаузии справедливо сказать, что процесс передачи полномочий на местный уровень не завершён. Без надёжных гарантий имеющихся полномочий, без их детализации всегда будут находиться поводы для судебных разбирательств. И до тех пор, пока не будет уверенности, что что законы Гагаузии могут пройти проверку на конституционность, автономный статус региона будет оставаться декларативным.

Вячеслав Крачун для IPN