Реформа системы госзакупок: два шага вперед, один назад

В октябре 2018 года вступили в силу изменения в Закон о государственных закупках, которые привносят большую прозрачность в эту область.

Реформы, однако, не были доведены до конца, есть много недочётов, но плохая сторона заключается в том, что некоторые структуры пытаются вернуться к старым формулам.
Так, с 15 октября 2018 года стало обязательным проведение процедур государственных закупок (запрос ценовых предложений и открытый аукцион)посредством автоматизированной информационной системы «Государственный реестр государственных закупок», или Mtender. Широкая общественность получила доступ к информации, которую раньше было трудно получить: предложения, информация о компаниях, технические детали и т. д. — это важное достижение реформы.

Преимущества реформированной системы

Новая система — инновационный для Молдовы инструмент. Введена концепция Единого документа по закупкам в Европе, который предусматривает заполнение типовой формы, установленной Европейской комиссией, в электронном формате, посредством которой экономический оператор заявляет под свою ответственность, что отвечает квалификационным и отборочным критериям, — взамен сертификатов, выдаваемых государственными структурами или третьими лицами.

Это нововведение упрощает процесс государственных закупок, который заменяет представление квалификационных документов экономических операторов до открытия предложений с постквалификацией, что предполагает, что подрядный орган потребует все необходимые документы от победителя тендера.

Были пересмотрены и критерии присуждения в области государственных закупок, которые сейчас оценивают эффективность долгосрочной закупки путем сочетания аспектов качества и цены вместо старого критерия присуждения, основанного на наиболее выгодном предложении с технико-экономической точки зрения или с учетом самой низкой цены. Предусмотрено и право закупающего органа организовывать консультации по рынку для подготовки закупки, до начала процедуры присуждения, путем отчетности по предмету договора государственных закупок, а также информировать экономических операторов о планах закупок и связанных с ними требованиях.

В целях поддержки малых и средних предприятий (МСП) закупающий орган получил право на присуждение по партиям договоров о госзакупках и рамочных соглашений, а также на определение того, могут ли заявки быть поданы на одну, на несколько или на все партии. В то же время в случае, если могут быть поданы предложения по нескольким или по всем партиям, закупающий орган имеет право ограничить количество партий, которые могут быть присуждены одному и тому же участнику.

Появились и новые виды закупочных процедур: закупка в случае социальных услуг и специальных услуг, партнерство в области инноваций; а также новые специфичные техники и инструменты присуждения (электронный каталог). Эти способы проведения государственных закупок направлены на регулирование более специфических процедур госзакупок, а электронные каталоги предназначены для упрощения электронных закупок.

Закупки с низкой стоимостью — все еще непрозрачные

Однако не прошло и двух месяцев, как власти начали «корректировку» законодательной базы, поэтому некоторые из этих реформ затягиваются или внедряются наполовину. Так, 14 декабря 2018 года вступили в силу положения, повышающие в 2,5 раза порог закупок низкой стоимости: для договоров государственных закупок товаров и услуг – от 80 000 леев до 200 000 леев, а для договоров госзакупок работ – от 100 000 леев до 250 000 леев.

Также был повышен порог и для процедуры запроса ценовых предложений. Она может быть подтверждена, если оцениваемый объем закупки не превышает 800 000 леев для товаров и услуг и 2 000 000 леев для работ.

Как отмечает в аналитическом исследовании Ассоциация за эффективное и ответственное управление, «до тех пор, пока закупки с низкой стоимостью не охвачены законом №131/2015 и не осуществляются через MTender, они остаются полностью непрозрачными и неконкурентоспособными, а при увеличении пороговых значений объем государственных денег, используемых таким образом, существенно возрастет».

Аукционы с заведомо известным результатом 

Эксперты Ассоциации за эффективное и ответственное управление подчеркивают, что внесенные в законодательство изменения не привели к улучшению качества документации по присуждению. «Таким образом, случаи технических спецификаций, разработанных некачественно или «пристрастно», очень распространены, независимо от объекта закупки: автомобили, принтеры, телефоны и т. д., тем самым ограничивая конкуренцию. Аналогичным образом, и оценка предложений в некоторых случаях проводится неверно”, — говорится в исследовании.

Ассоциация напоминает о случае закупки автобусов для муниципия Кишинёв у оффшорной компании, о чём Mold-Street.com подробно писал, «где и в технических спецификациях были пробелы, но, что гораздо серьезнее, и оценка предложений совсем не была беспристрастной».

«Случай с закупкой автобусов выявил недочет законодательного характера, а именно: НАРС (Национальное агентство по разрешению споров – Прим. ред.) не обязано уведомлять закупающий орган о том, что было подано ходатайство об оспаривании процедуры. По логике, закупающий орган должен проверить на сайте НАРС, до заключения договора, не было ли подано каких-либо жалоб. Но это основано только на здравом смысле закупающего органа, также как и уведомление Национальным агентством по разрешению споров, которое, как оно утверждает, направляется каждый раз, основано на том же здравомыслии. Здравый смысл, однако, не может быть вызван в суд, а случай с автобусами (мэр утверждает, что они не были проинформированы о поданном опротестовании) свидетельствует о необходимости урегулирования этого аспекта в законе», — отмечают представители НАРС.

Еще одним противоречивым случаем стала процедура, проведенная Министерством здравоохранения по закупке товаров первой необходимости для каждого новорожденного, о которой писал Mold-Street.com. «Включив в техническое задание некоторые положения, касающиеся производителя этих товаров, ведомство нарушило положения закона №131/2015, устанавливающего, что в технических характеристиках не будут указываться конкретное происхождение, производитель или конкретный экономический оператор», — говорится в исследовании.

Экономист ИРСИ «Viitorul» Диана Енаки обращает внимание и на другое явление: высокий уровень отмены процедур госзакупок, который в 2018 году вырос до 10%. «Это показатель, который говорит о недочетах в профессиональной подготовке специалистов в органах власти, частых изменениях в законодательстве, несоответствующем применении законодательства, недостаточном контроле и неприменении санкций в ответ на допущенные нарушения», — пояснила эксперт в эфире радиостанции «Europa Liberă».

О недостатках системы государственных закупок говорят и жалобы, подаваемые экономическими операторами. Так, в первые три месяца 2019 года наблюдается значительный рост (примерно на 50%) числа жалоб.

«Этот рост обусловлен, с одной стороны, информационными сессиями, руководствами и опубликованной как НАРС, так и гражданским обществом информацией для экономических агентов, которые благодаря этому стали более информированными. С другой стороны, этот показатель говорит и о недостатках системы, так как рост числа жалоб не говорит о положительном развитии», — объясняет эксперт.

В начале этого года мы также стали свидетелями сделанного назад шага в реформировании государственных закупок в области здравоохранения: всего через три месяца после начала преобразований Закон о государственных закупках был изменен в срочном порядке путем взятия на себя правительством ответственности перед парламентом. Таким образом, Центр по централизованным государственным закупкам в  здравоохранении в дальнейшем будет проводить процедуры госзакупок лекарств и медицинских приборов через автоматизированную информационную систему «Государственный реестр государственных закупок» по образцу 2009 года.

Переход на стандарты ЕС по закупкам лекарств был отложен на два года, что вызвало критику специалистов.

В числе основных нарушений закупающих органов в области государственных закупок — несоблюдение сроков заключения договоров (период, в течение которого экономические операторы могут оспорить результаты процедуры закупок); несоблюдение условий представления отчета в Агентство государственных закупок (АГЗ) и предоставление неточных, противоречивых данных; незаполнение или неправильное/дискриминационное заполнение обязательных требований в объявлении или бланке закупочного акта); непредоставление разумных и достаточных сроков для подготовки предложений и т. д.

Итоги 2018 года 

В 2018 году власти провели процедуры госзакупок на общую сумму 10,51 млрд леев, что на 1,9 млрд леев больше, чем в 2017 году, и это означает рост на 22,11% больше, говорится в отчете АГЗ. Несмотря на значительный рост, объем госзакупок так и не достиг рекордного уровня 2014 года, когда он составил 10,84 млрд леев, или 9,67% ВВП. В 2018 году доля закупок в ВВП была на уровне 5,5%, что почти в два раза ниже, чем в 2014 году.

Половина денег ушла на закупки работ

Данные АГЗ показывают, что в 2018 году в результате процедур госзакупок закупающими органами было заключено 25 327 контрактов и дополнительных соглашений, что на 2694 больше, чем в 2017 году. Анализ информации о распределении государственных закупок по типу объекта закупки (товаров/работ/услуг), проводимых закупающими органами в 2018 году, показывает, что были закуплены:

— товары на сумму 3,94 млрд леев, что составляет 37,53% от общего объема закупок; 

— работы на сумму 5,34 млрд леев, что составляет 50,84% от общего объема закупок; 

— услуги на сумму 1,22 млрд леев, или 11,63% от общего объема государственных закупок.

Если закупки товаров по сравнению с 2017 годом сократились почти на 60 млн леев, то закупки услуг выросли более чем на 250 млн леев (рост на 26%), а работ – на 1,58 млрд леев, или на 42%.

У столь впечатляющего роста есть объяснение: более активное финансирование из государственного или местных бюджетов работ по ремонту дорог или учреждений/зданий.

Топ самых «жирных» контрактов

Проведенные Mold-Street.com расчеты показывают, что объем десяти крупнейших контрактов составляет 1,1 млрд леев, или почти 10% от общего объема государственных закупок, первых 50 контрактов – 3,06 млрд леев, а крупнейших 100 контрактов — 4,3 млрд леев, или 41% от общего объема.

Самый большой контракт, на сумму почти 193 млн леев, получил Государственный университет медицины и фармации на образовательные услуги. Второе место занимает другое высшее учебное заведение — Технический университет, получивший контракт на 155,3 млн леев, также на образовательные услуги.

Далее следуют ООО «DITA Estfarm» (одна из крупнейших компаний на фармацевтическом рынке с оборотом около 1,8 млрд леев) с контрактом в размере 127,4 млн леев на поставку медикаментов публичным медико-санитарным учреждениям на 2019 год и Молдавский государственный университет – с контрактом в размере 108,6 млн леев на образовательные услуги. Топ-5 контрактов замыкает ООО «Exfactor-Grup» с контрактом в 102 млн леев на ремонт сетей инженерно-технического обеспечения в центре Кишинёва.

В топ-10 входят и ООО «Rutador» с двумя контрактами на 88 млн и, соответственно, 81 млн леев на работы по обслуживанию и текущему ремонту дорог в Унгенском и Новоаненском районах; «Moldtelecom» с контрактом на сумму 87,7 млн леев для взаимоподключения Службы 112 и телефонной сети; ООО «Badprim» — с контрактом на 80,5 млн леев на работы по обслуживанию и текущему ремонту дорог в Хынчештском районе; АО «Drumuri Criuleni» — с контрактом на 80,25 млн леев на ремонт и модернизацию дороги регионального значения L442 Страшены-Войново.

Следует отметить, что многие компании, особенно в области строительства, такие как «Nouconst», «Rutador» и др., смогли в прошлом году благодаря контрактам с государством увеличить в 2-3 раза как свой оборот, так и прибыль.

Топ-20 контрактов на госзакупки в 2018 году

Половина мер, отсрочки и даже движение в обратном направлении оставляют знаки вопроса насчет искренности властей в реформирования системы госзакупок, которая по-прежнему остается, скорее, источником обогащения для узкого круга лиц, чем эффективным инструментом проведения государственной политики в сфере социально-экономического развития.

Данная статья публикуется в рамках соглашения о сотрудничестве между Mold-Street.com и nokta.

nokta