Автономия без автономии

23 декабря 1994 года парламент РМ утвердил Закон об особом правовом статусе Гагаузии (Гагауз Ери). Четырёхлетний период правовой неопределённости самопровозглашённой Гагаузской республики был завершён и территории, населённые гагаузским населением вошли в конституционное поле Молдовы. Данное событие было оценено международным сообществом как удачное разрешение этно-территориально конфликта. Тем не менее, последующая история Гагаузии показала уязвимость автономного статуса региона – многие компетенции и полномочия, закреплённые за Гагаузией законом 94 года, на практике не выполнялись, либо отменялись через суд. Nokta решила вспомнить об этом на конкретных примерах.

Компетенция назначать выборы в местные органы власти в Гагаузии

Ст.12 (3) Закона "Об особом правовом статусе Гагаузии" относит к компетенции НСГ 
"назначение выборов в органы местного публичного управления Гагаузии".

21 ноября 1997 года парламент РМ принял Кодекс о выборах, в котором никаких оговорок о сответствующей компетенции НСГ не упоминается. Ст. 122 Кодека гласит: «Дата проведения всеобщих или досрочных местных выборов назначается постановлением Парламента не позднее чем за 60 дней до дня выборов».

Компетенция в сфере административно-территориального устройства Гагаузии

Ст.12 п. (3) Закона даёт Народному собранию право "решать в определенном законом 
порядке вопросы территориального устройства Гагаузии, установления и изменения 
категории населенных пунктов, границ районов, городов и сел, их наименования 
и переименования".

12 ноября 1998 г. парламент принимает Закон об административно-территориальном устройстве РМ, который предусматривал, что Ст.18. — Образование, упразднение и изменение статуса административно-территориальных единиц осуществляются исключительно Парламентом (ст.18). 27 декабря 2001 г. был принят новый закон, который сохранил эту норму.

Право НСГ представлять для назначения судей судебных инстанций Гагаузии

Статья 20 п.(2) Закона о Гагаузской автономии предусматривает, что Судьи судебных
инстанций Гагаузии должны назначаться Указом Президента Республики Молдова по 
представлению Народного Собрания Гагаузии, согласованному с Высшим советом магистратуры.

6 мая 1999 года тогдашний министр юстиции РМ Ион Пэдурару (при Николае Тимофти он возглавлял администрацию президента) оспаривает эту статью в Конституционном суде, ссылаясь на то, что указанная норма противоречит ст.116 ч.(2) Конституции Республики Молдова, в соответствии с которой «судьи судебных инстанций, включая Председателя и членов Высшей судебной палаты, назначаются на должность Президентом республики или Парламентом по представлению Высшего совета магистратуры». В результате, КС признал п. (2) ст.20 Закона о Гагаузской автономии неконституционным.

Полномочия при утверждении кандидатуры Прокурора Гагаузии

Закон о Гагаузской автономии содержит ряд положений, касающихся работы прокуратуры
Гагаузии. Так, статья 21 предусматривает, что Прокурор Гагаузии назначается 
Генеральным прокурором Республики Молдова по представлению Народного Собрания 
и является по должности членом коллегии Генеральной прокуратуры Республики Молдова. 
Так же законом предусмотрено, что нижестоящие прокуроры (то есть, прокуроры районных 
прокуратур) Гагаузии назначаются Генеральным прокурором Республики Молдова по представлению
 Прокурора Гагаузии, согласованному с Народным Собранием.

25 февраля 2016 года парламент РМ принял новый Закон о прокуратуре, который внёс некоторые изменения в процедуру назначения прокурора Гагаузии, идущие вразрез с Законом о Гагаузской автономии. Так, в цепочке НСГ-Генпрокурор появился Высший совет прокуроров, который проверяет отобранную Народным собранием кандидатуру на соответствие должности и предлагает её на утверждение Генеральному прокурору. Этот же Совет вправе отклонить кандидатуру, а, в случае повторного отклонения, НСГ должно предложить другого кандидата. Что касается деятельности районных прокуратур Гагаузии, то они, согласно Закону о Прокуратуре, сливаются с Прокуратурой Гагаузии и считаются одним территориальным подразделением.

Назначение руководителей силовых подразделений

Ст. 24 Закона о Гагаузской автономии содержит сразу несколько положений, 
оговаривающих право Башкана представлять для утверждения руководству МВД РМ 
кандидатов на должности руководителей силовых органов и подразделений, действующих
на территории автономии. В частности, речь идёт о начальнике УВД Гагаузии, 
командире войск карабинеров. Так же оговаривается процедура назначения и увольнения
начальника муниципальной полиции УВД Гагаузии и районных комиссаров УВД Гагаузии.

В действительности, в этой части Закон так же не функционирует. 27 декабря 2012 года был принят новый Закон о деятельности полиции, который ввёл должность начальника инспектората полиции, а должность главного полицейского Гагаузии стала называться «начальник управления полиции АТО Гагаузия», что не нашло отражения в «гагаузском законе». Но главная проблема заключается не в несоответствии названия, а в компетенциях. Так, молдавский закон предусматривает, что назначение руководителей районных инспекторатов полиции является прерогативой центрального аппарата ведомства. Что касается карабинеров, то Закон о деятельности данных войск был принят ещё в 1991 году, до принятия Закона об особом правовом статусе и в соответствии с ним, командиров подраздлений (бригад, батальонов и учебных центров) назначает министр внутренних дел. Каких либо дополнений в этот закон, закрепляющих полномочия органов власти Гагаузии, после 1994 года принято не было.

Компетенции в сфере налоговой политики

Исполнительная власть, согласно ст. 17 Закона о Гагаузской автономии, осуществляет,
 среди прочего, управление бюджетно-финансовой системой региона. В структуре 
Исполкома за эту сферу отвечает Главное управление налогового администрирования 
иконтроля АТО Гагаузия.

16 декабря 2016 года парламент внёс поправки в Налоговый кодекс, которые предусматривали реформирование Государственной налоговой службы. В частности, в новой структуре ГНС не нашло своего места Главное управление налогового администрирования Гагаузии. Налоговую службу Гагаузии включили в Главное управление налогового администрирования Юг. Это одно из четырёх структурных подразделений ГНС, отвечающее за все южные районы Молдовы. Гагаузия в этом подразделении никак не обозначена, о руководителе налоговой службы Гагаузии, процедуре его назначения и отставки не сказано ни слова. Фактически, Главное управление налогового администрирования АТО Гагаузия действует сегодня как непризнанная молдавским законодательством структура.

«Налаживание диалога»

В ноябре 2015 года по инициативе спикера Андриана Канду была создана совместная рабочая группа депутатов Парламента и Народного собрания. В постановлении о создании группы первой целью новой платформы было обозначено «налаживание непрерывного диалога между Парламентом Республики Молдова и НСГ для обеспечения в рамках конституционных норм функциональности автономии Гагаузии и положений законодательства РМ».

(Первое заседание Рабочей группы, 4 февраля 2016 г.)

(Фото: halktoplushu.md)

За более чем два года своей деятельности Рабочая группа разработала три проекта законодательных поправок, предусматривающих закрепление некоторых полномочий Гагаузии в молдавском законодательстве. Парламентские комиссии после полуторагодовалого игнорирования этих проектов, летом 2017 года внесли в них существенные изменения, лишающие законодательные инициативы изначального смысла. Более того, ни один из законов так и не вступил в силу.

Один из проектов поправок касался 27 статьи Закона об особом правовом статусе Гагаузии и предусматривал, что Парламент может вносить изменения и дополнения в данный закон только при наличии положительного заключения НСГ. Однако, молдавские депутаты отказались принимать принцип «взаимного согласия». Теоретически, молдавский парламент при наличии трёх пятых голосов может сделать с Гагаузской автономией всё что угодно, вплоть до её отмены.

«Непрерывный диалог» между Комратом и Кишинёвом не задался и вне стен Парламента. Так, законы, принятые НСГ, не раз признавались судом недействительными по иску Государственной канцелярии, которая считала их противоречащими Закону о статусе Гагаузии или выходящими за рамки компетенции НСГ. В настоящее время Госканцелярия добивается отмены ряда статей Уложения Гагаузии и Регламента НСГ, наделяющих депутатов и кандидатов в депутаты Народного собрания правовым иммунитетом.

Не всё так просто и с «конституционными рамками», в которых должна функционировать Гагаузия. Полномочия автономии в различных сферах не обозначены в действующей Конституции, а, следовательно, не имеют конституционных гарантий. Кроме того, Основной закон определяет Парламент, как единственный законодательный орган государства. Это даёт основание многим политикам и экспертам в Кишинёве оспаривать правомочность Народного собрания считаться законодательным органом.

Пожалуй, это всё, что вам нужно знать о функциональности Гагаузии.

Вячеслав КРАЧУН

Nokta