(ИНТЕРВЬЮ) Олеся Стамате, председатель юридической комиссии: «Есть досье, которые лежат на полке полтора-два года. Именно отсюда вытекает наибольшее недоверие к работе ANI»

Председатель юридической комиссии, депутат от партии «Действие и солидарность» Олеся Стамате, в интервью порталу MoldovaCurata.md рассказала о положениях проекта поправок в законодательстве о Национальном органе по неподкупности (ANI), некоторые из которых были подвержены критике со стороны гражданского общества. Она заявила, что пробелы в законодательстве, особенно в части декларирования реальной стоимости активов, были замечены европейскими экспертами, поэтому ЕС поставил выплату второго транша макрофинансовой помощи в зависимость от внесения изменений в закон в этом отношении. В нем также критикуется работа ANI и подчеркивается, что будут введены положения, позволяющие увольнять руководство органа до истечения срока его полномочий на основании недостаточной эффективности работы.

Большинство предлагаемых вами изменений подверглись критике со стороны гражданского общества. Утверждалось, что их трудно применить на практике, или что они усложнят процедуры контроля, что они могут создать препятствия в работе Национального органа по неподкупности. Что вы ответите на эту критику?

Позвольте мне немного рассказать об этой законодательной инициативе. Мы начали работать над ней около полугода назад из простой необходимости выполнить критерий, установленный Европейским союзом для выплаты второго транша макрофинансовой помощи. А именно — внесение изменений в законодательство о декларировании активов и интересов, чтобы декларировалась и проверялась реальная стоимость активов, а не только договорная. Мы начали с этого. Затем мы задались вопросом, что делать с неработающим ANI и лазейками в законодательстве, которые не позволяют ему достаточно хорошо выполнять свою работу. И в итоге мы получили 50-страничный законопроект, который является сложным. И вполне естественно, что критика должна быть. Со стороны ANI некоторые аспекты могут рассматриваться как недостатки, а со стороны гражданского общества — как нечто новое и хорошее, и наоборот. Хорошо, что у нас есть критика, потому что она помогает нам улучшить проект там, где, действительно, мы, возможно, зашли слишком далеко, где некоторые вещи недостаточно объяснены или регламентированы. В ближайшие одну-две недели мы будем совершенствовать законопроект, принятый в первом чтении, чтобы во втором чтении представить достаточно хороший проект, я не говорю лучший, потому что всегда есть место для улучшения.

Речь идет о проекте, который вы составили, когда были советником президента? Вы уже упоминали об этом во время публичных выступлений. Теперь он стал проектом PAS?

Да, он стал проектом PAS, в том контексте, что процедура его продвижения в парламенте через депутатов от PAS проходит быстрее, чем если бы вы продвигали его от президентуры или правительства. Мы должны были продемонстрировать Европейскому союзу, что проголосуем за него в первом чтении. В каком-то смысле мы не выполнили условие на сто процентов, потому что проект должен был быть проголосован в обоих чтениях до 1 сентября, может быть, даже раньше, и тогда закон мог бы вступить в силу. Но мы показали, что, по крайней мере, с нашей стороны есть твердая приверженность тому, что мы будем голосовать за него во втором чтении, попутно улучшая текст.

Следует понимать, что европейские эксперты обратили внимание именно на эту лазейку в законодательстве, которая позволяет не декларировать реальную стоимость активов? Это заставило их насторожиться?

Да, и это естественно, поскольку это одна из причин, по которой ANI не смог применить санкции к людям, которые декларируют активы по заниженным ценам. Мы помним очень дорогие автомобили, заявленные по цене 500 евро или 10 тысяч леев. У ANI не было рычагов для наложения санкций, поскольку закон гласит, что они декларируются по кадастровой или договорной стоимости. На этом полномочия ANI заканчиваются. Что налоговые органы могут вмешаться, что прокурор может вмешаться и сказать, что это попахивает либо скрытым взяточничеством, либо уклонением от уплаты налогов — да, но на уровне ANI на этом тема заканчивается. Больше он ничего не мог сделать. Но все «камни» были брошены в ворота ANI, и в этом случае необоснованно, потому что у них не было никаких полномочий. Они проверяли, соответствует ли она тому, что было написано в контракте. И тогда европейские эксперты выработали такую рекомендацию: нужно проверять их по реальной стоимости, мы не можем позволить себе продолжать декларировать стоимость товаров, над которой смеется первоклассник.

Не существует ли риска, что все эти оценки будут аннулированы в суде? Я ссылаюсь на мнение эксперта: Марьяна Калугин утверждает, что контракты остаются действительными до тех пор, пока их не аннулирует суд. А при расчете существенной разницы при процедуре контроля нельзя будет учесть реальную стоимость товара, а только договорную.

Речь не идет об аннулировании легитимности договора. Из того, что мы также обсудили с европейскими экспертами, которые дали эти рекомендации Республике Молдова, при объявлении рыночной стоимости или реальной стоимости товара, намерение не состоит в том, чтобы наказать человека за то, что существует расхождение. Основной интерес ANI заключается в обеспечении неприкосновенности субъектов декларирования. ANI больше всего должно интересовать соотношение богатства и дохода человека с момента его прихода на государственную должность. Реальная стоимость актива принимается за отправную точку, за эталонную стоимость. Например, человек занимает государственную должность и декларирует автомобиль с контрактной стоимостью 20 тыс. евро и рыночной стоимостью 20 тыс. евро. В следующем году рыночная стоимость снизится, и это нормально, это процесс амортизации. Через год она снова упадет, и другие новые активы уже не будут декларироваться, поэтому у ANI нет подозрений, что данное лицо, занимающее государственную должность, нарушило режим декларирования активов и интересов. Если в ходе своей работы лицо, работающее на государственной службе, декларирует договор купли-продажи на сумму 10 тысяч леев, в то время как автомобиль стоит 30 тысяч евро, очевидно, что ANI должно начать расследование. Нас интересует не контракт, а порядочность человека. И уже сейчас ANI, в зависимости от выявленных в ходе расследования обстоятельств, сотрудничает с прокуратурой по уголовным аспектам, с налоговыми органами по налоговым аспектам. Это отправная точка и не единственное основание для применения санкций к человеку. Конечно, можно оставить только декларацию договорной или кадастровой стоимости, а инспектору по добросовестности определить приблизительную рыночную стоимость, но есть и другой вес этой стоимости, когда сам субъект обязан декларировать рыночную стоимость, поскольку он берет на себя определенную ответственность.

Как это будет происходить на практике?

Например, я декларирую автомобиль по договорной стоимости в 20 тысяч леев. Поскольку я обязан объявить реальную стоимость, зная, что меня будут проверять, как вы думаете, смогу ли я объявить реальную стоимость этого товара в 20 тысяч леев? Зная, что инспектор проверяет международные базы данных или что он может провести оценку, потому что мы включили это в проект — заказать независимую оценку, я не позволю себе объявить заниженную рыночную стоимость. Поэтому мне придется провести исследование, объявить рыночную стоимость, что отбивает у меня желание заключать контракты с заниженной стоимостью, поскольку я знаю, что мне придется объявить реальную стоимость, и возникнет расхождение.

И тогда они будут вынуждены заключать контракты по реальной стоимости товара? Это, по-вашему, произойдет?

Именно. Это скорее механизм профилактики, а не инструмент, который вы используете самым прямым образом, чтобы наказать их за это несоответствие. Вы видите, что я стыжусь, я наглею. Либо я заявляю, что стоимость контракта и реальная стоимость равны, и тогда инспектор говорит, что реальная стоимость в десять раз выше, либо я заявляю, что стоимость контракта составляет 20 тысяч леев, а реальная стоимость — 20 тысяч евро, и тогда декларация становится публичной, меня публично обвиняют, а инспектор по добросовестности спрашивает меня, почему стоимость контракта так отличается. В соответствии с рекомендациями Всемирного банка, в форму необходимо вставить графу, в которой можно написать обоснование причин такого расхождения. Например, квартиры по льготным ценам, которые получили судьи и прокуроры…

Но суть в том, чтобы выяснить, сколько субъект декларирования потратил из своих доходов, то есть сделать разницу между расходами и доходами. И он заявляет: мой реальный расход таков, я купил по льготной цене, но реальная стоимость выше.

Для этого и будет это графа с указанием причин возможного расхождения.

А инспектор по неподкупности, когда он проводит проверку, какое значение он примет во внимание?

Он проверяет, насколько обоснованно это объяснение, а также может проверить, не было ли в этом квартале льготного ценообразования. Если нет, он может обратиться к субъекту декларирования за дополнительными разъяснениями.

И здесь эксперты говорят, что это усложняет работу инспекторов по неподкупности. Им придется искать данные на рынке, в объявлениях, разговаривать со строительными компаниями…

Не обязательно. Существует два этапа проверки: предварительная проверка, после чего может быть инициирован контроль. При предварительной проверке инспектор знает примерные цены в центре города или других районах Кишинева. Возможно, на территории это может быть сложнее, но и тогда вы можете обратиться к объявлениям. И если расхождение не очень большое, вы переходите к другой декларации. В случае явного несоответствия инициируется контроль, где может быть запрошена экспертиза, у субъекта запрашиваются дополнительные объяснения.

Будут ли у ANI деньги на проведение экспертизы?

Это предусмотрено законом, на это должен быть выделен дополнительный бюджет.

Из каких ресурсов?

Из бюджетных средств, разумеется. Нет необходимости обращаться за взносами к партнерам по развитию. Но я не думаю, что это будет большим финансовым бременем для ANI, я не думаю, что количество случаев будет очень большим.

ANI придется сделать государственную закупку, чтобы выбрать компанию, которая будет проводить экспертизу?

Возможно. ANI мог бы использовать рамочное соглашение и заключить годовой контракт с одной или двумя компаниями, чтобы не участвовать в тендере по каждому делу.

Итак, остается ли в силе поправка о декларировании товаров по их реальной цене?

Бесспорно. В противном случае мы не выполним условия Европейского союза.

Еще одна поправка касается того, что проверки могут распространяться не только на субъектах декларирования, но и на других лиц, если есть подозрение, что на их имя зарегистрированы какие-то товары. Это предложение также подверглось критике, поскольку оно ущемит права лиц, на которых не распространяется действие декларации. Почему их нужно проверять?

Мы либо хотим проверить добросовестность соответствующих лиц, либо нет. Если мы не внесем это изменение, мы увековечим ситуацию, при которой люди продолжают переписывать свои активы на тестя, тещу, мать, отца, детей, которые уже не являются несовершеннолетними, и которые на самом деле являются бенефициарными владельцами этих активов. Мы видели много журналистских расследований и рады, что хотя бы одна гильдия в этой стране сделала свою работу, если не сделала прокуратура. Разных чиновников фотографировали входящими и выходящими из домов, квартир, где они явно живут, но обнаружив регистрацию, например, на имя тещи, вы ничего не сможете с ними сделать. Нам нужны механизмы, которые дадут ANI некоторые рычаги для проверки. Смотрите, у ANI есть информация, что человек X, хотя он заявляет, что у него нет квартиры, живет в квартире, которую он не декларирует, но выходит каждое утро и заходит вечером. ANI сможет инициировать контроль, запросит информацию об имуществе, принадлежащем теще или лицу, подозреваемому в том, что оно является официальным владельцем этого имущества. И проверка распространяется на него.

И что будет проверено в отношении этого человека? Имел ли он достаточный доход для приобретения этого имущества?

Да.

И если проверка это докажет?

В большинстве случаев это не так. Но гипотетически говоря, если она докажет, что у него был доход, то в принципе вы не сможете многого добиться на уровне ANI. Это уже работа прокуратуры — выяснять, кто на самом деле является бенефициарным владельцем недвижимости — кто оплачивает счета, с чьего счета снимаются деньги, кто оплачивает жилищные платежи? Но это уже в рамках другой процедуры, не той, которую проводит ANI. Это положение, которое, с одной стороны, дает ANI больше полномочий, чтобы иметь возможность расширить сферу проверки, с другой стороны, оно будет иметь тот же превентивный характер, чтобы исключить эту практику регистрации активов на других людей. Конечно, это не решение для всех случаев, это не панацея, потому что вы можете зарегистрировать его на имя друга, который не относится к той категории, которую можно проверить. Методы обхода, конечно, будут найдены. Вы не можете написать идеальный закон и описать абсолютно все ситуации, но это и не должно быть целью закона. Цель закона — создать правовую основу, в рамках которой государственный орган может надлежащим образом осуществлять свои полномочия. И если какие-то «маленькие рыбки» ускользают из сети, ничего страшного, это происходит повсеместно, их можно «поймать» другими механизмами, другими институтами. Вы концентрируетесь на самых важных вещах.

А как насчет премьер-министра Натальи Гаврилицэ, должна ли она задекларировать дом, в котором живет?

В соответствии с законом, в текущей редакции, нет.

Почему? Ведь, если я правильно понимаю, закон гласит, что вы должны декларировать имущество, которым пользуетесь, даже если оно официально не зарегистрировано на ваше имя.

Если есть договор пользования, владения и так далее…

Значит, только если есть контракт?

Строго говоря, с юридической точки зрения эта статья позволяет вам не декларировать. Я, например, чтобы избежать такой ситуации, потому что я, вероятно, нахожусь в похожей ситуации с премьер-министром — я и моя семья живем в доме, который принадлежит моим родителям, мы живем там уже много лет, но у меня нет права собственности на дом, и чтобы избежать таких интерпретаций, в декларации я указала, что собственником является мой отец, а фактическим бенефициаром — я. У меня нет договора с отцом на пользование недвижимостью, мы просто живем там. Если бы я строго следовала положениям закона, мне не нужно было бы об этом заявлять. Но я подстраховалась, потому что все знают, что я там живу, меня будут фотографировать журналисты и так далее… Я нашла такое решение для себя. Премьер-министр не то чтобы не поняла, но, вероятно, не увидела этой лазейки. Я уверена, что она не хотела ничего плохого, она, в строгом соответствии с законом, зная, что у нее нет договора на эту собственность, сказала, что не обязана его декларировать. И согласно закону, она не обязана заявлять об этом.

Сейчас мы уточним эту статью. Мы еще не предусмотрели это в законопроекте, но мы собираемся это регулировать. Я не знаю точно, какая формула лучше, но она должна дать понять субъектам декларирования, что даже при отсутствии договора они могут декларировать. Для многих это неясно.

Другая проблема, поднятая местными выборными лицами, заключается в том, что при любой ситуации конфликта интересов, которого, по их словам, невозможно избежать — мало людей в деревнях, мало людей соглашаются на некоторые должности в мэриях, в советах, за довольно низкие зарплаты — поэтому в итоге возникают эти конфликты интересов, за которые АНИ призывает к отстранению от должности. Вы предлагаете не применять такую санкцию немедленно. Какие санкции могут быть применены?

Мы предоставляем инспектору по неподкупности право по своему усмотрению применять санкции, соразмерные тяжести правонарушения. В случаях незначительных конфликтов интересов, когда в проекте описаны определенные критерии — которые не нанесли ущерба общественному имиджу или интересам — применяется предупреждение.

Что означает это предупреждение?

Оно предупреждает человека о наличии конфликта интересов и дает ему время на его разрешение. Я понимаю, что это не идеальная формула, потому что мэры PAS также сталкивались с ситуациями, доведенными до абсурда, когда главный бухгалтер в мэрии работает уже 20 лет, а вновь избранный мэр является его родственником. И чтобы избежать конфликта интересов, у них нет другого выбора, кроме как уйти в отставку — либо главному бухгалтеру, либо мэру. И в населенных пунктах нет такого разнообразия рынка труда, чтобы вы оставили свою работу и перешли на другую, но возникает вопрос, где вы получите другую, если мы говорим о главном бухгалтере.

Но после этого предупреждения что делает человек? Должен ли кто-то в любом случае покинуть пост?

ANI может предложить ему/ей другое решение, чтобы избежать обстоятельств, при которых возникает конфликт интересов, например, при подписании документов. Но могут возникнуть ситуации, когда конфликта интересов не избежать. Мы также предлагаем, чтобы, когда человек обращается в ANI с просьбой о разъяснении, чтобы понять, есть ли конфликт интересов или нет, если ANI не дает ответа в течение 30 дней или дает уклончивый ответ, как это произошло в случае с несколькими мэрами, то впоследствии ANI больше не должно иметь права наказывать этого человека за этот заявленный конфликт интересов.

Остается ли Совет по неподкупности (СН) частью ANI? Мы видели критику его работы со стороны гражданского общества, со стороны руководства ANI, со стороны международных экспертов. В проекте PAS мы также увидели, что они хотят усилить его полномочия.

Когда мы работали над законопроектом, у нас было два варианта. Первый вариант, поддержанный большинством коллег, с которыми мы работали над проектом, заключался в ликвидации Совета, аргументов за ликвидацию было бы больше, чем за его сохранение. Но, просматривая законопроект постатейно, мы обнаружили несколько компетенций Совета, которые останутся незакрытыми, и которые не сможет выполнить кто-то другой. Кто будет проверять декларации об имуществе и интересах руководства ANI или инспекторов по неподкупности? Парламент — нет, президентура — нет, у них нет полномочий. Если руководство ANI допускает дисциплинарные нарушения, кто их проверяет? Некоторые вещи стали бы слишком неясными и сложными, и поэтому мы сказали дать Совету еще один шанс, попытаться усилить его, сбалансировать компетенции между руководством ANI и СН, и если после вступления закона в силу ситуация не изменится, и СН останется нефункциональным, будет такой же конфликт между руководством ANI и СН, тогда мы можем только ликвидировать его и подумать, кому мы предложим эти компетенции, которые остаются незакрытыми.

Более того, хотя это и не предусмотрено законопроектом, я считаю, что члены СН должны получать вознаграждение за свою работу. Они не мотивированы, они добровольцы, но на определенном этапе…

Вы также предлагаете, чтобы парламент назначал двух представителей в Совет по неподкупности, в отличие от одного в настоящее время, и чтобы один член также назначался президентом. Поэтому говорят о возможной политизации Совета по неподкупности, по крайней мере, в нынешней политической ситуации, когда у нас есть одна партия, имеющая парламентское большинство, а президент — основатель этой партии.

Я понимаю, что на бумаге все выглядит определенным образом, и вопросы абсолютно обоснованы. Наш интерес заключается в том, чтобы сделать этот Совет функциональным и сбалансировать его состав, чтобы мы привлекли новых людей для начала работы в этом Совете. А если это политизация? Да, на бумаге это может выглядеть так…

А с практической точки зрения, на самом деле…

Я действительно говорю о решениях на бумаге, потому что, учитывая нынешнюю ситуацию в парламенте и президентуре, вполне логично, что будут выдвинуты кандидаты, которых правящая партия сочтет подходящими. Но если проследить процесс или этапы назначений, сделанных PAS в различных учреждениях, легко увидеть, что речь идет не о назначении лояльных людей, по политическим критериям, аффилированных людей, близких к партии. В качестве примера я привожу предложение пяти членов PAS в Центральную избирательную комиссию. Были отобраны кандидаты, которые являются профессионалами в области выборов. Может быть, один человек ближе к PAS, но в остальном кандидаты не имеют ничего общего с PAS.

Но есть обоснованное подозрение, что эти люди могут работать в интересах той партии, которая их туда направила, я имею в виду и ЦИК, и СН.

Гарантии независимости членов этих институтов не меняются.  После назначения они абсолютно независимы, они должны самостоятельно выполнять свои мандаты. Мы видели достаточно людей, назначенных в результате публичных конкурсов, прозрачных или менее объективных, много раз, которые, оказавшись на посту, очень хорошо служили людям, которые были в правительстве. Это во многом зависит от человека, который назначается на должность. Наш интерес заключается в том, чтобы назначить туда профессионалов, людей, которым доверяют настолько, чтобы они сохранили свою независимость и прямоту, независимо от того, кто придет к власти.

Пока неясно, как будут развиваться события. И наконец, как бы вы оценили работу ANI, если бы могли поставить оценку? Давайте вспомним, что после реформы в 2016 году, когда Национальная комиссия по неподкупности была заменена на Национальное управление по неподкупности, дела пошли медленно. Теперь мы видим почти ежедневные сообщения от ANI о различных обнаружениях. Некоторые, однако, отмечают, что у нас нет таких больших резонансных случаев.

Работая над этим законопроектом, мы совершенно четко увидели лазейки, которые не позволили Управлению в полной мере реализовать свои полномочия так, как хотели бы граждане, как хотела бы видеть общественность. Таким образом, есть небольшое объяснение неспособности ANI должным образом осуществлять свои полномочия. Однако это работает не во всех случаях, потому что, к сожалению, есть дела, которые лежат на полке полтора-два года, дела, которые, возможно, не нуждаются в этих законодательных изменениях, чтобы иметь возможность принять меры против этих людей. И при наличии соответствующего законодательства к ним можно применить санкции. Но эти досье хранятся на полке. И именно отсюда, как мне кажется, проистекает самое большое недоверие к работе ANI. Итак, существует тенденция отдавать предпочтения — мы касаемся тех и не касаемся этих.

По политическим или другим мотивам?

Это осталось выяснить у руководства ANI, каковы критерии для того, чтобы держать досье на полке.

Вы спрашивали их, почему это происходит?

Они никогда открыто не говорили: «Слушайте, мы держим их на полке, но над ними работают». Хорошо, но полтора года?

О каких досье вы говорите? Пресса знает о процедуре контроля над именем бывшего президента Игоря Додона, которая длится уже более года….

Это один пример. А на одного из заместителей генерального прокурора, как мне кажется, есть досье, которое, если я не ошибаюсь, уже около полутора лет пылится на полках ANI. Есть и другие. Вот, объясните, в чем причина? Почему? Они никогда не говорят. Очевидно, они не скажут, что мы удерживаем его по той причине, что у нас есть приказ о его удержании, но что существуют процедуры, что это сложно, что мы запросили информацию, а она не была предоставлена нам вовремя. И другие подобные объяснения… Но очевидно, что в некоторых случаях они не работают.

У руководства ANI осталось немного времени для реализации своего мандата…

Да, в следующем году, я думаю, истекает срок его полномочий. Но одно из положений, которое мы не обсуждали, — это введение определенных дополнительных оснований для увольнения руководства ANI, что следует логике других изменений, которые мы вносим в законодательство, касающихся Генерального прокурора, директора Национального антикоррупционного центра, учреждений, находящихся под парламентским контролем — введение критериев эффективности. При неудовлетворительной работе директор учреждения должен быть уволен. Я решительно поддерживаю это, потому что мы продолжаем платить из государственных денег людям, которые ничего не делают. Учитывая, что они не нарушили уголовного законодательства и не допустили конфликта интересов, их нельзя снять с этих должностей в течение срока их полномочий.

Так вы рассматриваете возможность досрочной отставки руководства ANI?

В этом и заключается роль Совета по неподкупности — дать оценку работы, выяснить, является ли она удовлетворительной или неудовлетворительной, и, в зависимости от выводов, представить президенту Республики Молдова предложение о возможном увольнении.

Но сначала необходимо внести изменения в законодательство.

Да, это положение включено в данный проект.

Когда мы увидим его на голосовании во втором чтении?

К концу сентября. В ближайшие недели мы будем работать над ним, мы представим некоторые рекомендации из общественной дискуссии, мнения, которые мы получили. Скорее всего, нас ждут еще одни дебаты уже по обновленной версии проекта. Затем мы проголосуем за него во втором чтении.

Спасибо!

MoldovaCurata.md ,Наталья Захареску

фото:  MoldovaCurata.md. Președinta Comisiei juridice, deputata Partidului Acțiune și Solidaritate, Olesea Stamate

Данный материал подготовлен при поддержке Фонда Сороса Молдова. Фонд не вмешивается в редакционную политику редакции.