Подозрения по поводу случайного распределения файлов в ANI. Всемирный банк предложил провести независимую оценку системы e-Integritate, но руководство Органа не предоставило доступ к системе

Автоматизированная информационная система e-Integritate, используемая Национальным органом по неподкупности для контроля и управления декларациями о личных активах и интересах, работает не в полную силу и не обеспечивает действительно случайного распределения досье, проверяемых инспекторами по неподкупности. Однако руководство ANI не предоставило доступ эксперту Всемирного банка, который финансировал разработку проекта, для проведения независимой оценки системы e-Integritate, сославшись на законодательную базу.

Совет по неподкупности (СН) Национального органа по неподкупности (ANI) по просьбе некоторых недовольных заявителей попытался выяснить, функционирует ли система случайного распределения дел в ANI и не было ли неправомерного вмешательства, чтобы некоторые дела попали на рассмотрение определенных инспекторов по неподкупности. MoldovaCurata.md писала об этих случаях, на которые жаловались бывший временный председатель Высшего совета магистратуры Дорел Мустяцэ, судья Георге Балан и прокурор Владислав Бобров.

Попытки членов СН найти точный ответ на вопрос о том, включена ли программа случайного распределения в систему e-Integritate(онлайн-платформа, где подаются, хранятся и публикуются декларации об имуществе и личных интересах, а также распределение жалоб между инспекторами на случайной основе), не увенчались успехом. Ни одно из учреждений, участвующих или управляющих системой e-Integritate, не смогло дать точного ответа. Один из членов СН, Виталие Палега, докладчик по данному вопросу, пришел к выводу, что это не может быть случайным распределением в истинном смысле этого слова.

Официальные ответы Всемирного банка, Агентства электронного правительства (E-Gov), Службы информационных технологий и кибербезопасности (STISC) и Национального центра по борьбе с коррупцией были проанализированы порталом MoldovaCurată.md и предоставлены, по запросу, членами Совета по неподкупности.

Агентство электронного правительства (e-Gov) сообщило СН, что ANI получило информационную систему e-Integritate в июне 2017 года и запустило ее в эксплуатацию в январе 2018 года, поэтому e-Gov не владеет этой системой и не может ответить на вопрос членов СН о правильности случайного распределения обращений. В то же время, решением правительства от апреля 2020 года техническое управление автоматизированной информационной системой (АИС) e-Integritate возложено на Службу информационных технологий и кибербезопасности государственных учреждений, добавляет e-Gov. Агентство также заявляет, что на момент подачи в АNI система предлагала функциональность автоматического распределения деклараций для контроля среди пользователей платформы с правами самих инспекторов по неподкупности, зарегистрированных в системе (независимо от того, вошли они в систему или нет на момент запуска случайного распределения), по обращениям заинтересованных физических или юридических лиц и по служебному обращению в результате автоматических проверок, проводимых системой.

Случайное распределение — как было задумано изначально

Таким образом, система e-Integritate случайным образом распределяла декларации для контроля и учитывала количество контрольных дел в работе у каждого инспектора, чтобы обеспечить равное количество дел для каждого инспектора. В случае приостановки работы инспекторов по неподкупности на срок более 30 рабочих дней, администратор системы может исключить инспекторов в таких обстоятельствах из случайного распределения. Функциональность исключения инспекторов из случайного распределения была разработана для того, чтобы избежать задержек в проведении инспекций. Чтобы подтвердить исключение инспектора из случайного распределения, системный администратор должен был записать в систему доказательство, предоставленное отделом кадров ANI, и одобрение президента ANI. В то же время, когда система e-Integritate случайным образом назначала дело о проверке, инспектор имел возможность согласиться или сделать самоотвод, чтобы избежать конфликта интересов. Сам отвод принимался президентом или вице-президентом ANI, что запускало повторное случайное распределение с исключением инспектора, сделавшего отвод. «В то же время, учитывая, что с момента перехода информационной системы e-Integritate под управление ANI были обеспечены различные изменения в информационной системе, мы не исключаем, что в модуле случайного распределения применяются уже не описанные выше правила, а другие обновленные правила», — также говорится в ответе Агентства электронного правительства.

STISC считает целесообразным пересмотреть алгоритм распределения

В своем ответе на вопрос о случайном распределении файлов, STISC заявил, что «алгоритм распределения жалоб состоит в определении того, какой инспектор по неподкупности имеет меньше всего жалоб в статусе новых и ожидающих рассмотрения, и распределении жалобы этому инспектору. Если у двух или более инспекторов одинаковый объем жалоб, алгоритм распределяет жалобу тому из них, кому она адресована. В то же время мы считаем целесообразным рассмотреть алгоритм распределения, описать и утвердить его, а затем реализовать программно», — подчеркнул директор STISC Сергей Попович.

Директор НАК Руслан Флочеа ответил членам СН, обратившимся к ANI с просьбой провести оценку институциональной добросовестности, что «предоставленная информация может послужить основой для инициирования оценки институциональной добросовестности в будущем».

Член Совета по неподкупности: «Я говорю прямо — случайного распределения не существует»

В своем отчете Совету по неподкупности один из его членов, Виталий Палега, пришел к выводу, что распределение не совсем случайное. На заседании 14 июня 2021 года он пояснил, что поданная жалоба сначала попадает в секретариат, затем к президенту или вице-президенту АНИ, который решает, куда направить документ, и только потом — к инспектору по добросовестности. Виталия Палега считает, что это не исключает человеческого фактора, чего бы не было при случайном распределении. «Все жалобы, не только эти три, распределяются следующим образом: секретариат, президент, затем решается, куда они попадут после этого, что по определению не является случайным. Случайное распределение означает такое распределение обращений, которое исключает человеческий фактор, оно осуществляется техникой по алгоритму, заложенному в программу. Пример: я проверил это тайно, никто не знает, что я там был. Было сделано обращение, которое попало к президенту, затем к вице-президенту, затем к исполнителю, затем был дан ответ. Жалоба даже не дошла до автоматизированной информационной системы e-Integritate», — говорит Виталие Палега.

«Я говорю прямо — случайного распределения не существует. Это то, что я сказал на встрече, — сказал Виталие Палега порталу MoldovaCurata.md, — жалобы должны поступать непосредственно в систему, в программу. Но на самом деле они принимаются по административной линии и, как правило, не доходят до системы», — сказал член СН. Он привел пример системы случайного распределения в судах, где человеческий фактор не задействован. «Мой запрос не попадает к председателю суда, который затем направляет его судьям. Нет. Я прихожу в суд и подаю его на стойку, где находящийся там человек сразу же вводит его в базу данных. И оттуда она распространяется. В ANI жалоба поступает к президенту, который решает, куда ее направить дальше», — пояснил Виталие Палега.

В то же время, из документов, предоставленных Совету по неподкупности, следует, что АНИ отказалась от проведения оценки IT-консультантом, нанятым Всемирным банком, отметил Виталие Палега. Всемирный банк финансировал и контролировал разработку системы  e-Integritate в рамках проекта «Преобразование электронного правительства», финансируемого Банком и внедряемого Правительством Молдовы в 2011-2016 гг.

Всемирный банк: e-Integritate работает не в полную силу. Необходима независимая оценка

Так, Всемирный банк сообщил членам СН, что ему «известно, что некоторые функциональные возможности системы, которые работали, когда система была передана от Агентства электронного правительства Национальному органу по неподкупности в 2016 году, в настоящее время не работают. Банку известно, что в 2019 и 2020 годах система  e-Integritate в определенной степени разрабатывалась Службой информационных технологий и кибербезопасности (STISC), что повлияло на первоначальный дизайн и архитектуру системы. Функциональные возможности системы  e-Integritate и варианты преодоления существующих проблем неоднократно обсуждались с ANI, STISC и e-Government в 2019 и 2020 годах.

В результате Банк предложил ANI провести независимую оценку системы  e-Integritate, которая будет включать (а) оценку функциональных возможностей и производительности системы в соответствии с техническими спецификациями и требованиями стандартов безопасности, разработанными ранее, и (б) оценку пробелов и потребностей в поддержке дальнейшего укрепления системы  e-Integritate.

ANI ответил, что не может предоставить доступ к системе  e-Integritate для эксперта Всемирного банка

В августе 2020 года Банк нанял ИТ-консультанта и выразил готовность начать оценку. Однако ANI ответил, что не может предоставить доступ к системе  e-Integritate для проведения оценки и что процедура, позволяющая получить такой доступ, должна быть установлена правительством. Мы хотели бы подтвердить наше желание и готовность провести оценку системы  e-Integritate после предоставления доступа.  Мы также начали диалог с STISC, ответственным за техническое обслуживание системы  e-Integritate, и они подтвердили свою готовность создать тестовую среду для проведения Банком оценки», — говорится в ответе Всемирного банка к Совету по неподкупности.

«Всемирный банк по-прежнему готов продолжить проведение оценки системы после того, как ANI в сотрудничестве с STISC предоставит доступ к среде тестирования системы»

MoldovaCurata.md запросил дополнительные разъяснения у представительства Всемирного банка в Молдове, и в ответе, предоставленном Борисом Чобану, сотрудником Всемирного банка по внешним связям в Кишиневе, говорится, что система e-Integritate не функционирует для автоматической перекрестной проверки данных из деклараций с государственными регистрами (кадастровым, автотранспортных средств, юридических лиц и др. Представитель ВБ также отмечает, что STISC участвовал в дальнейшей разработке системы в 2019 и 2020 годах, в результате чего система была разделена на 3 отдельных модуля, работа над которыми велась отдельно. Также отмечается, что при вводе в эксплуатацию система представляла собой целостную систему, основанную на одном модуле. «Всемирный банк по-прежнему готов продолжить проведение оценки системы, как только ANI, работая с STISC, предоставит доступ к среде тестирования системы», — добавляется в ответе Банка.

Президент ANI, ответ Всемирному банку: «Ведомство не выявило никаких правовых положений, которые позволили бы ему в одностороннем порядке рассмотреть запрос, принять решение или разрешить доступ эксперту или представителю Всемирного банка для оценки функциональности автоматизированной информационной системы e-Integritate».

Всемирный банк также предоставил Совету по неподкупности подтверждающие документы, свидетельствующие о переписке с руководством ANI, т.е. предложение ВБ от 5 августа 2020 года о проведении оценки системы и ответ президента ANI Родики Анточ от 3 сентября 2020 года. Последний ссылается на правовую базу, заявляя, что владельцем SIA e-Integritate является государство, которое имеет право владения, управления и использования данных, а ANI является владельцем системы с правом управления и использования данных и ресурсов e-Integritate. Родика Анточ также указывает, что внешний контроль системы «на соответствие требованиям по созданию, поддержанию, эксплуатации и реорганизации e-Integrity SIA осуществляется учреждениями, уполномоченными и сертифицированными в области аудита». Она также сообщила Всемирному банку, что обратилась в Государственную канцелярию и министерство финансов с просьбой создать совместную рабочую группу с участием представителей государственных органов и Всемирного банка для изучения законодательной базы по кибербезопасности и защите персональных данных, полномочий по предоставлению доступа к аудиту e-Integritate SIA и условий, которые должны быть выполнены. А из ответа, предоставленного Государственной канцелярией, президент ANI сделал вывод, что «ведомство не выявило никаких правовых положений, которые позволили бы ему в одностороннем порядке рассмотреть запрос, принять решение или разрешить доступ эксперта или представителя Всемирного банка к оценке функциональности автоматизированной информационной системы e-Integritate», как указано в ответе Родика Анточ, предоставленном Всемирному банку.

«У вас есть конкретные доказательства того, что он не функционирует или что в него были внесены изменения?»

Отвечая на вопрос Moldova Curata, председатель ANI подчеркнула, что не отказывала в доступе эксперту Всемирного банка для оценки системы e-Integritate. «Вы когда-нибудь видели письмо, подписанное Родикой Анточ, президентом ANI, о том, что она не дает доступа к системе, чтобы сделать эту оценку? Затем, что эта система не работает, есть ли у вас конкретные доказательства того, что она не работает или что были внесены какие-либо изменения? Нет! (…) Что сделала Анточ? Анточ изучила законодательную базу Республики Молдова, в которой четко указано, что информационная система не утверждается приказом сотрудника или директора учреждения. Совместно с министерством юстиции мы разработали положение, решение о том, как организовать эту систему», — сообщила президент ANI.

Хотя изначально она заявила, что нет никаких доказательств того, что система не функционирует, глава ANI далее пояснила, что, тем не менее, есть некоторые модули, которые не работают, а именно те, которые предназначены для обеспечения взаимодействия с другими государственными базами данных и для оперативного предоставления данных об упущениях, которые субъекты декларирования допустили в своих декларациях, о чем также сообщил Всемирный банк.

«Это были хорошие образцы, мы их приняли, это очень хорошо, но они не получили дальнейшего развития»

«В 2019 году, когда нас обвинили в том, что в системе есть «красные кнопки» и они не работают, ANI пригласила Всемирный банк, e-Gov и STISC, и мы определили, что это не «красные кнопки», а «серые кнопки», и они выдают ошибки. Это были красивые образцы, мы их приняли, очень хорошо, но дальше они не развивались. Все это обсуждалось и в 2020 г. После встречи, которую мы провели весной этого года с посольством США, Всемирным банком, госпожой Стамате (Олесей Стамате, в то время юридический советник президента Майи Санду — н.н.), e-Gov и STISC, стало ясно, что мы открыты, но есть определенные процессы, на которые каждое ответственное учреждение должно дать зеленый свет. Это зависит не только от ANI. Как руководитель, я не допущу преступлений в сфере кибербезопасности в Республике Молдова. Если Служба безопасности и правительство Республики Молдова разрешат мне — нет проблем. Были написаны письма в e-Gov, которые выразили готовность провести эту оценку, но не ответили, готовы ли они. Я сказала им, чтобы они представили методику, и они сказали, что подумают над этим».

Родика Анточ: Я считаю их сплетниками

Родика Анточ также объяснила, что в систему были внесены некоторые изменения, хотя вначале она отрицала это. «Что было сделано со стороны ANI, так это то, что мы скорректировали эту систему архитектурно. Он был разработан в 2014-2015 годах и остался на уровне этих стандартов. В 2019 году мы провели ежегодную подачу деклараций, где было много препятствий для субъектов подачи, что потребовало от нас реструктуризации архитектуры, но ни в коем случае не вмешательства в другие аспекты, которые могли бы повредить системе. Он был разделен на три основных компонента, мы создали отдельные кабинеты для субъекта декларирования, отдельные кабинеты для публичного портала и для инспекторов по неподкупности, потому что все было в одном интерфейсе. В этом году мы добились того, что разблокировали эти «красные кнопки». Мои коллеги из e-Gov также признали, что не все системы в Республике Молдова идеально подходят для взаимодействия с системой e-Integritate. В этом году нам удалось облегчить работу инспекторов по неподкупности в области контроля деклараций об активах, по крайней мере, благодаря доступу к двум реестрам. Речь идет о кадастровом и движимом имуществе. У нас есть два месяца тестирования, в ходе которого мы пытаемся улучшить ситуацию, потому что возникает много ошибок и большая нагрузка на инспекторов, не давая им возможности качественно выполнять свою работу.

Так что те разоблачения, которые были, я считаю сплетнями, а не доказательствами. Я приглашаю вас всех, каждый раз приходите в Управление, там есть все документы. В период своего мандата я делала все запросы, и все, что я издавала, я подписывала, потому что я должна была. Тот, у кого не хватает смелости или кто не знает, как соблюдать внутренние правовые рамки — это ответственность каждого, и она лежит на нем», — отметила Родика Анточ.

На заседании Совета по неподкупности 14 июня его члены приняли решение о случайном распределении для составления заключений по всем запросам государственных организаций, которые должны были быть приложены к ответам заявителям, что отражено в протоколе заседания.

UPDATE: По просьбе портала MoldovaCurata.md Служба информационных технологий и защиты информации (STISC) выступила с разъяснениями по этому вопросу. Так, учреждение, управляющее SIA e-Integritate, подчеркнуло, что все услуги по расширению и настройке системы были предоставлены по просьбе ANI. Они предусматривали расширение дополнительных полей реестра деклараций об имуществе и личных интересах, чтобы привести его в соответствие с положениями действующей нормативной базы, Закона № 122/2018 об осведомителях. «Более того, мы сообщаем, что в апреле 2019 года STISC проинформировала ANI о наличии технических недостатков системы, а также о необходимости предпринять некоторые шаги, связанные с реорганизацией системы, чтобы обеспечить непрерывность ее функционирования», — говорится в ответе STISC, в котором также указано, что в настоящее время не поступало сообщений о технических недостатках, связанных с функционированием SIA e-Integritate.

Что касается пересмотра рекомендованного им алгоритма случайного распределения, STISC заявляет, что это необходимо для того, чтобы определить алгоритм, основанный на критериях риска и сложности, на опыте задействованных инспекторов по неподкупности и их возможной несовместимости. Что касается риска неправомерного вмешательства в процесс случайного распределения, STISC отмечает, что это будет исключено, так как в этом процессе участвуют все активные пользователи, выступающие в качестве инспекторов по неподкупности. Однако учреждение сообщает, что в его компетенцию не входит определение случаев неправомерного вмешательства.

«Если независимая оценка SIA e-Integritate возможна или необходима, как предлагает Всемирный банк, сообщаем, что в первую очередь необходимо оценить внутренние процессы установления критериев автоматизированной проверки деклараций об имуществе и личных интересах, в том числе с помощью механизма, который покажет их анализ во времени и последующую оценку информационной системы, как было согласовано на совместной встрече представителей ANI, Агентства электронного правительства, STISC и Всемирного банка», — говорится в ответе STISC, подписанном директором Сергеем Поповичем.

Данный материал подготовлен при поддержке Фонда Сорос Молдова. Фонд не вмешивается в редакционную политику редакции.

Наталья Захареску