Одобрено, но не совсем: Венецианская комиссия — о веттинге и реакция властей Молдовы
Молдова несколько лет проводит масштабную чистку судебной системы. Один из главных инструментов — веттинг: специальные комиссии проверяют судей и прокуроров на честность и неподкупность, выясняют, откуда деньги, нет ли скрытых активов, нет ли связей с коррупционными схемами. Это требование и ЕС в процессе переговоров о вступлении, и элементарный здравый смысл: система, изувеченная десятилетиями застарелой коррупции, не может сама себя реформировать.
Венецианская комиссия (ВК) — ведущий европейский орган по вопросам конституционного права и качества законодательства — оценила два молдавских документа на пленарной сессии (12–13 июня). Оба касаются реформы юстиции, но затрагивают разные проблемы, и это разные заключения. Для удобства назовём их Заключение-1 и Заключение-2. ВК в обоих случаях признает необходимость реформы, но фиксирует серьезные изъяны в том, как она проводится. Молдавские власти — парламент и Минюст — отреагировали избирательно: одобрение подчеркнули, критику оставили между строк.
Заключение-1: назначение международных членов комиссий по веттингу
Для проведения веттинга созданы две специальные комиссии — по внешней оценке судей и по внешней оценке прокуроров. В каждой из них 9 членов: 4 молдавских эксперта и 5 международных. При этом комиссия по оценке судей также проверяет кандидатов на должности в Высшую судебную палату. Международных членов назначает парламент, и по закону требовалось согласие трёх пятых депутатов — 61 из 101. Это высокая планка, чтобы назначение не было чисто политическим решением одной стороны.
Проблема в том, что у правящей партии PAS в парламенте 55 депутатов — на шесть меньше нужного. Оппозиция блокировала назначения, процесс веттинга тормозился, а дедлайн по реформе — 31 декабря 2026 года — неумолимо приближается.
Фон Хебель и скандал в парламенте
В конце февраля парламент голосовал за назначение Германа фон Хебеля — кандидата от международных партнеров — в Комиссию по внешней оценке прокуроров. За него проголосовали 53 депутата PAS. Не хватило восьми голосов — до нужного 61-го.
4 марта группа депутатов PAS внесла поправку в совершенно другой законопроект: он назывался «Об укреплении безопасности судей» и был зарегистрирован в парламенте ещё 18 февраля. Никакого отношения к процедуре назначения членов комиссий этот законопроект изначально не имел.
Поправка вводила механизм anti-deadlock («выход из тупика») — сразу в два закона о веттинге (№65/2023 и №252/2023). Формулировка была следующей: если кандидаты не набирают 3/5 голосов, Юридическая комиссия по назначениям и иммунитету в ту же сессию рассматривает тех же кандидатов повторно. Если повторно выбраны те же люди — вопрос выносится на пленарное заседание и принимается простым большинством (51 голос). Поправка специально оговаривала, что распространяется на уже начатые процедуры назначения — то есть заработает немедленно.
5 марта 55 депутатов PAS проголосовали за поправку во втором чтении. 6 марта президент Майя Санду промульгировала закон. В тот же день парламент по новым правилам утвердил двух членов Комиссии по веттингу прокуроров — Бернара Лавиня и того самого Германа фон Хебеля. За проголосовали 53 депутата. Оппозиция у трибуны скандировала «позор» — это не помогло. От первого неудачного голосования до успешного назначения прошло меньше двух недель.
Что сказала Венецианская комиссия
ВК в целом приняла саму идею — снижение планки для международных экспертов допустимо. Но сделала два серьезных замечания.
Первое — о законодательном процессе. Поправка, внесенная во втором чтении в другой законопроект без обсуждения с оппозицией и гражданским обществом, не отвечает стандартам законотворчества: «Венецианская комиссия последовательно подчеркивала, что качественное законотворчество требует достаточного времени для обсуждения и консультаций».
Второе замечание — о логике самого механизма. Он устроен так, что большинству попросту незачем искать компромисс — переход к простому большинству происходит немедленно, без обязательной паузы: «Механизм в том виде, в котором он разработан, не создаёт достаточных стимулов для поиска консенсуса, поскольку второе голосование с пониженным порогом происходит в ту же сессию — без обязательного промежутка».
Зачем большинству в 55 депутатов искать еще 6 — если после провального голосования можно сразу перейти к пониженной планке? ВК потребовала ввести значимый перерыв между первым и вторым голосованием, а также рассматривать каждую кандидатуру отдельно — тогда как 6 марта фон Хебель и Лавинь были утверждены одним пакетным решением парламента.
Дополнительный штрих: авторы поправки сами в своем обосновании цитировали ВК — о том, что хороший anti-deadlock (выход из тупика) должен быть невыгоден и большинству, и меньшинству. Иными словами: большинство должно понимать, что снижение планки — это уступка, а не простой выход; меньшинство — что бесконечно блокировать тоже не получится. Только тогда обе стороны сядут договариваться. Принятый механизм этого не обеспечивает: для большинства в 55 голосов он оказался просто быстрым обходным путем.
Как отреагировал парламент
Пресс-релиз парламентской Юридической комиссии по назначениям и иммунитету — той самой, которая и применила спорный механизм, — уже в первом абзаце характеризует заключение ВК как «позитивное мнение» (opinie pozitivă). Но это неточно.
В сообщении верно пересказано, что механизм «не противоречит стандартам». Но полностью проигнорирована критика законодательного процесса. А требование о перерыве между голосованиями парламент переформулировал в свою пользу: дескать, механизм предусматривает повторное голосование «в ту же сессию», а парламентская сессия длится 4–6 месяцев — вот и достаточный промежуток для поиска компромисса. Но ВК имела в виду другое: закон не устанавливает никакого обязательного минимального срока между первым и вторым голосованием. На практике это выглядело так: поправку приняли 5 марта, а уже 6-го — в тот же день, когда президент её промульгировала, — проголосовали за фон Хебеля и Лавиня одним решением. Длина парламентской сессии здесь ни при чём.
Заключение-2: спорный инструмент тотального веттинга
Изначально веттинг охватывал не всех судей: прошли проверку судьи Высшей судебной палаты, апелляционных инстанций, руководители судов, а после расширения процесса в декабре 2025 года — судьи антикоррупционной коллегии Кишиневского суда первой инстанции. Но большинство судей первой инстанции — тех, кто рассматривает обычные дела, — под веттинг так и не попала. Минюст считает, что реформа без них останется незавершенной.
Что предложил Минюст
Министр юстиции Владислав Кожухарь обратился в ВК 5 мая 2026 года с проектом поправок — они пока на стадии разработки. Суть проекта: финансовую проверку в процессе обычной аттестации судей первой инстанции временно — до 31 декабря 2027 года — передать Комиссии по оценке судей: той структуре, которая уже проводит веттинг судей апелляционных инстанций и руководителей судов. Минюст предлагает параллельно с текущей работой нагрузить её проверкой судей первой инстанции — причём завершить её нужно до 31 декабря 2026 года.
Отметим, обычную аттестацию судей проводит внутренний орган системы — Коллегия по отбору и оценке судей (CSEJ) при Высшем совете магистратуры. Именно она оценивает профессиональные показатели, честность и управленческие компетенции. Но финансовую часть проверки CSEJ, по мнению Минюста, проводит недостаточно строго — не хватает ни экспертизы, ни ресурсов. Поэтому министерство предлагает временно передать финансовую проверку внешней структуре — веттинговой комиссии по оценке судей.
Комиссия будет действовать по жестким стандартам: проверит расхождения между активами и доходами за 12 лет, налоговые нарушения за 10 лет. Если судья наберет ниже 40% по критерию «неподкупность» — он автоматически получит «провал» по всей аттестации, вне зависимости от профессиональных показателей. Это может повлечь отстранение и увольнение. Охват поэтапный: сначала Кишинев, затем Бельцы, Кагул и остальные районы.
Что сказала Венецианская комиссия
Это заключение значительно жестче, чем первое. ВК ставит такой диагноз: это не реформа обычной аттестации, а веттинг под другим названием.
Разница существенная. Обычная аттестация — регулярная оценка качества работы судьи. Веттинг — исключительная, одноразовая мера в кризисных условиях, с особыми гарантиями защиты прав проверяемых. Венецианская комиссия предупреждает: «Обычные системы оценки должны оставаться отдельными от любого режима веттинга и не могут превращаться в замаскированные дисциплинарные механизмы».
Судьи первой инстанции окажутся под жесткими стандартами веттинга, но без процессуальных гарантий, которые по закону положены при веттинге: права быть заслушанным, подать доказательства, добиться независимого пересмотра.
Конкретные претензии ВК
- Нет анализа воздействия: власти не доказали, что менее жесткие меры — например, просто усилить саму Коллегию по отбору и оценке судей (CSEJ) — не сработают.
- Доклад комиссии по веттингу о финансах судьи фактически решает всё, хотя Минюст говорит, что он останется консультативным. В тексте законопроекта это не закреплено.
- Двоичная методология («прошёл / не прошёл») противоречит принципу всесторонней оценки: один провал по финансам перечеркивает годы профессиональной работы.
- Неясны последствия провала: разные статьи разных законов противоречат друг другу, непонятно, что именно грозит судье.
- Риск массовых отставок: власти сами прогнозируют 10% увольнений, профильные объединения судей предупреждают — будет больше, а система и так недоукомплектована.
- Нет защиты от повторного применения — закон не запрещает проверять одних и тех же судей снова и снова.
Венецианская комиссия не говорит «нет» самой цели — проверить всех судей. Но настаивает: «Если власти решат продолжать, проверка неподкупности в том виде, в котором она задумана, должна проводиться в рамках веттинга — с полными процессуальными гарантиями, явным законодательным обоснованием и четкой правовой базой, определяющей последствия».
Реакция Минюста
Пресс-релиз Минюста вышел под заголовком «Венецианская комиссия подтверждает легитимность направления реформы».
ВК действительно похвалила ведомство за то, что министр Кожухарь обратился за экспертизой до принятия закона — это хорошая практика. Но ведомство приводит замечания ВК избирательно. Пресс-релиз сообщает, что Молдова вправе сама выбирать, как именно проверять судей — это правда. Но умалчивает о главном условии: это право работает, только если соблюдаются фундаментальные права самих судей. Именно их соблюдение ВК и ставит под сомнение.
Главного Минюст не сказал: ВК признала цель правильной — и отвергла инструмент. Восемь конкретных рекомендаций по переработке законопроекта превратились в пресс-релизе в расплывчатое «ряд нормативных улучшений» (o serie de îmbunătățiri cu caracter normativ). Финальная фраза — «заключение станет правовым ориентиром для доработки» — звучит как обязательство. Но ни одно из восьми замечаний в пресс-релизе прямо не названо.
Позицию ВК разделяют и молдавские юристы. Илие Киртоакэ, председатель Центра юридических ресурсов Молдовы, прокомментировал заключение так:
«Комиссия говорит вполне четко: если государство решает ввести такой механизм [проверку неподкупности судей первой инстанции], он должен юридически рассматриваться как веттинг. А если это веттинг — должны применяться те же гарантии».
ВК не запрещает Молдове распространить проверки неподкупности на судей первой инстанции — она лишь настаивает на том, чтобы называть вещи своими именами и обеспечить соответствующую правовую базу.
Два мира, два языка — и правда посредине
Венецианская комиссия и молдавские власти смотрят на одну реформу с разных точек — и говорят на разных языках. Не потому что не слышат друг друга, а потому что решают разные задачи. ВК говорит о том, каким должен быть закон — в том числе через десять лет. Молдавские власти — о том, что происходит прямо сейчас.
Комментируя мартовское голосование за фон Хебеля и принятие поправки, глава государства Майя Санду говорила: «В этом парламенте нет 61 депутата, которые поддержали бы реформу юстиции. Если нет 61 голоса — что мы должны делать? Остановить реформу? Нет». Спикер Игорь Гросу добавлял: аналогичный механизм снижения порога уже работает при назначении членов Высшего совета магистратуры и был в своё время согласован с ВК. Это не голословно — ВК в Заключении-1 сама признаёт, что такой прецедент существует.
Власти Молдовы работают в условиях, которые ВК описывает в документах, но не всегда учитывает в рекомендациях: систему юстиции десятилетиями разъедала коррупция, оппозиция использует процедурные инструменты не для улучшения реформы, а для её торможения, а дедлайн реален. В этом контексте требование «введите значимый перерыв» между голосованиями звучит как совет выиграть время именно для тех, кто саботирует процесс.
Но и ВК права в своей части. Её вопрос: что будет, если этот механизм применит менее добросовестное большинство через пять лет? Закон, принятый в спешке без гарантий, становится инструментом для всех, кто придёт после. И изъян в механизме выхода из тупика (anti-deadlock) — не абстрактная придирка: авторы поправки сами цитировали ВК о том, каким должен быть правильный механизм, а потом приняли противоположное.
Настоящее противоречие здесь структурное: ВК оценивает закон как текст, который будет жить долго. Власти оценивают ситуацию, которая требует решения сейчас. Обе позиции правомерны. Проблема в том, что молдавские власти в пресс-релизах не признают даже того, в чём ВК права — и это подрывает доверие к их собственной аргументации, которая сама по себе нередко убедительна.
Обязательны ли рекомендации Венецианской комиссии?
Юридически — нет. Венецианская комиссия — консультативный орган Совета Европы. Ее заключения — экспертные рекомендации, а не обязывающие решения. Формального наказания за их игнорирование не существует.
Но на практике последствия вполне реальны:
- Условия вступления в ЕС — самый весомый рычаг. Европейская комиссия в ежегодных докладах о прогрессе Молдовы прямо ссылается на заключения ВК как на индикаторы качества реформ. Системное игнорирование рекомендаций может замедлить переговорный процесс.
- Политическое давление. Заключения ВК — публичные документы. Оппозиция, гражданское общество и международные партнеры используют их как аргумент. Расхождение между тем, что написала ВК, и тем, что власти говорят в пресс-релизах, становится уязвимым местом.
- Риск судебных оспариваний. Критика ВК усиливает позиции тех, кто оспаривает закон в Конституционном суде или в Европейском суде по правам человека — оба активно цитируют заключения ВК в своих решениях.
- Накопительный эффект. ВК выпускает последующие заключения, отслеживая, какие рекомендации учтены, какие нет. По молдавскому веттингу заключений уже три с 2023 года. Это создает публичную, задокументированную историю того, насколько добросовестно власти реагируют на международную экспертизу.
Читайте также:
